目前，我國光伏產(chǎn)業(yè)蓬勃發(fā)展，對土地資源的需求激增。中國光伏行業(yè)協(xié)會數(shù)據(jù)顯示，2021年我國新增光伏裝機量5488萬千瓦，預(yù)計2022年—2025年，我國年均新增光伏裝機規(guī)模將達(dá)8300萬千瓦—9900萬千瓦。尤其是我國東部地區(qū)土地緊缺，而用電需求龐大，發(fā)展光伏要處理好光伏與土地之間的關(guān)系。
據(jù)了解，國家能源局等多部門都曾發(fā)布相關(guān)政策支持“光伏+農(nóng)業(yè)”等光伏復(fù)合項目的建設(shè)。該類型項目在正常發(fā)電的同時，還可以種地、畜牧、養(yǎng)林和漁業(yè)養(yǎng)殖，實現(xiàn)了一舉多得。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，隨著光伏復(fù)合項目成為光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展的重點，該類型項目更需要加強規(guī)范引導(dǎo)，建立一套土地可持續(xù)管理體系，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)和電力的雙贏。
項目開發(fā)建設(shè)受到鼓勵
今年兩會期間，全國人大代表、樂山太陽能研究院院長姜希猛在《關(guān)于農(nóng)業(yè)光伏復(fù)合項目建立土地可持續(xù)管理體系的建議》提案中指出，為實現(xiàn)碳達(dá)峰碳中和目標(biāo)，我國光伏產(chǎn)業(yè)對土地資源的需求持續(xù)增加。特別是我國東部地區(qū)，用電需求龐大，若要實現(xiàn)就近使用，就要充分利用土地資源。
中國能源研究會配售電研究中心副主任吳俊宏持有相同的看法，碳達(dá)峰碳中和對光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展提出了更高的要求，但可建設(shè)光伏項目的土地資源比較稀缺。要在我國中東部地區(qū)以及南部地區(qū)大規(guī)模發(fā)展光伏，就要進(jìn)一步開發(fā)光伏復(fù)合項目。
2017年10月，國土資源部等3部委曾發(fā)布《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》，明確提出“光伏方陣使用永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地的，在不破壞農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的前提下，可不改變原用地性質(zhì)”，對使用永久基本農(nóng)田以外的農(nóng)用地開展光伏復(fù)合項目建設(shè)的，在保障農(nóng)用地可持續(xù)利用的前提下，研究提出相關(guān)要求、措施，避免對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)造成影響。
今年2月，自然資源部辦公廳印發(fā)《節(jié)地技術(shù)和節(jié)地模式推薦目錄（第三批）》，收錄了新能源環(huán)保產(chǎn)業(yè)節(jié)地技術(shù)等6種類型、23個典型案例，明確“光伏+節(jié)地技術(shù)”的主要做法是建設(shè)農(nóng)牧（漁）光互補光伏電站，充分利用未利用地。
部分地區(qū)先行先試
在國家層面指導(dǎo)性文件支持鼓勵光伏復(fù)合項目的背景下，一些省區(qū)先行先試，先后明確了一系列具體建設(shè)要求。
吳俊宏告訴記者，截至目前，浙江、天津、山東等省市明確提出了光伏復(fù)合項目的建設(shè)要求，涵蓋光伏組件最低沿離地面、水位高度、樁基間列間距、行間距等，對于保障項目的順利實施、減少項目建成后的違規(guī)風(fēng)險具有重要作用和意義，如浙江省2月印發(fā)了《關(guān)于完整準(zhǔn)確全面貫徹新發(fā)展理念做好碳達(dá)峰碳中和工作的實施意見》，強調(diào)推廣“光伏+農(nóng)漁林業(yè)”開發(fā)模式。“沒有出臺相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)定的省份，在一定程度上阻礙了項目發(fā)展，增加了已建成項目面臨的監(jiān)管風(fēng)險。”
多位業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，開展光伏復(fù)合項目已成為全國各地特別是東部地區(qū)發(fā)展的重點，各省份發(fā)布具體操作規(guī)范十分必要。“已經(jīng)出臺標(biāo)準(zhǔn)的省份，也可能面臨糾偏問題，產(chǎn)業(yè)在實踐過程中不斷完善，積累可推廣的經(jīng)驗。”
姜希猛在提案中指出，在企業(yè)開發(fā)建設(shè)光伏復(fù)合項目的過程中，就曾出現(xiàn)“重光輕農(nóng)”“有光無農(nóng)”的情況，甚至有一些光伏大棚大面積撂荒。近期山東省暫時叫停光伏項目用地占用耕地的備案工作，重點核查2018年6月1日以來建設(shè)的光伏項目土地利用情況。如不加強規(guī)范引導(dǎo)，光伏復(fù)合項目的大規(guī)模發(fā)展或?qū)Ω卦斐赏{。
亟待建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)
“光伏已經(jīng)和農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、林業(yè)密切捆綁在一起，項目開發(fā)規(guī)定還需進(jìn)一步完善。”吳俊宏說，“不少光伏復(fù)合項目本質(zhì)更加接近于光伏項目，而非與農(nóng)業(yè)結(jié)合的項目。這違背了發(fā)展初衷，不僅降低了畝產(chǎn)，而且不利于帶動當(dāng)?shù)卮迕窬蜆I(yè)。”
吳俊宏建議，就市場開發(fā)主體而言，光伏復(fù)合項目一定要注重農(nóng)業(yè)的發(fā)展，讓光伏發(fā)電真正與農(nóng)業(yè)相結(jié)合；就政府而言，應(yīng)為此類項目提出更加明確的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。
姜希猛認(rèn)為，要保障農(nóng)業(yè)產(chǎn)出與光伏電力產(chǎn)出并重，就要建設(shè)一套光伏復(fù)合項目的土地可持續(xù)管理體系。農(nóng)業(yè)產(chǎn)出水平應(yīng)參考當(dāng)?shù)赝愅恋氐漠a(chǎn)出水平，進(jìn)行標(biāo)定并分級管理。他建議農(nóng)業(yè)部門和能源部門聯(lián)合監(jiān)管光伏復(fù)合項目，項目方定期向監(jiān)管方上報各項數(shù)據(jù)，監(jiān)管方負(fù)責(zé)發(fā)布更新數(shù)據(jù)和周期性監(jiān)管報告，并制定獎勵機制和懲罰機制。
行業(yè)資訊公司智匯光伏創(chuàng)始人王淑娟則指出了完善光伏復(fù)合項目用地標(biāo)準(zhǔn)的重要性。“從第三次全國國土調(diào)查、2020年國土變更的調(diào)查情況來看，大規(guī)模流轉(zhuǎn)耕地改變用途造成耕作層破壞、違法違規(guī)建設(shè)占用耕地等問題比較突出。為嚴(yán)守土地紅線，建議國家出臺全國統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范用地，進(jìn)一步細(xì)化耕地轉(zhuǎn)為林地、草地、園地等其他農(nóng)用地及農(nóng)業(yè)設(shè)施建設(shè)用地的管制措施，全面實施耕地用途管制。”
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2017年，國土資源部、國務(wù)院扶貧辦、國家能源局發(fā)布的《關(guān)于支持光伏扶貧和規(guī)范光伏發(fā)電產(chǎn)業(yè)用地的意見》指出，光伏復(fù)合項目指的是“光伏扶貧項目及利用農(nóng)用地復(fù)合建設(shè)的光伏發(fā)電站項目”。在此后的實踐中，除了“光伏+農(nóng)業(yè)”外，還出現(xiàn)了“光伏+漁業(yè)”“光伏+畜牧業(yè)”“光伏+林業(yè)”等多種開發(fā)模式，均被業(yè)內(nèi)統(tǒng)稱為光伏復(fù)合項目。
如今，業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為通俗來講，光伏復(fù)合項目就是“農(nóng)光互補”“林光互補”和“漁光互補”項目，并建議相關(guān)部門在出臺鼓勵政策的基礎(chǔ)上，以堅守生態(tài)紅線、不改變原用地性質(zhì)為前提，引導(dǎo)各地進(jìn)一步明確適合開發(fā)光伏復(fù)合項目的土地類型，明確在一般耕地、灌木林地、坑塘水面、水庫水面、園地建設(shè)光伏復(fù)合型項目的適用規(guī)范，鼓勵結(jié)合生態(tài)修復(fù)、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、苗木培育、漁業(yè)養(yǎng)殖、觀光旅游等，因地制宜建設(shè)具有綜合經(jīng)濟社會效益的光伏復(fù)合項目。
